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行政事业单位内控进入新一轮发力期
2016-03-02 14:14  

作者:宫莹 来源:中国会计报

行政事业单位内控进入新一轮发力期。日前,财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(下称“《指导意见》”),要求各地区、各部门和各单位要把制约内部权力运行、强化内部控制,作为当前和今后一个时期的重要工作来抓。

同时,《指导意见》提出了两个让人印象深刻的时间点:内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位,必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作;到2020年,基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的,权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。

“这体现了财政部门全面推进行政事业单位内控建设的决心。”中国内控研究中心行政事业单位内控研究所所长吉津海说。同时,记者在采访中感受到,众多业内人士对这两项任务的完成非常有信心。

中国海洋大学管理学院教授姜宏青也表示,《指导意见》既给出了建立制度体系的策略,又给出了实施时间表,措施有力。

编织科学的制度“笼子”

《指导意见》是财政部落实党的十八届四中全会决定第70项重要改革举措的一项主要成果,有利于全面推进行政事业单位内部控制建设,强化行政事业单位内部控制实施效能和对内部权力的制约和监督,更好地发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用,为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。

“全面推进行政事业单位内控建设,有利于巩固当前的反腐倡廉成果,并从内部机制层面有效防范权力腐败行为。

实践证明,通过内部控制的建立编织起科学的制度‘笼子’,形成‘不能腐’的防范机制,有助于推动反腐工作从治标转向治本。”吉津海说,同时,有效实施单位内部控制,能够明确依法履职的行为准则,而《指导意见》科学设置审批流程和办理时限,既防止了“乱作为”,也杜绝了“不作为”。

的确,反腐倡廉是国家治理的理念和治国之策,内部控制建设是将反腐倡廉之策具体落地的方式之一,也是落实中央“将权力关进笼子里”的具体措施之一。

“行政事业单位是以耗用政府财政资金或纳税人的税金以及其他公共资源为代价行使职权和提供服务,必须建立有效的控制制度体系,以保障这些资源的有效使用。”姜宏青说,另外,单位内控体系的建设在具体层面上规范了政府权力的使用,一定程度上对市场经济的有序发展起促进作用。可以说,《指导意见》既是国家加强治理体系建设的重要抓手,又是财政部统筹落实党风廉政建设的具体举措,是财政部践行“三严三实”常态化、长效化的具体内容。

对于《指导意见》,杭州投资发展有限公司副总经理陈珍红表示:“《指导意见》是在法治政府建设的大背景下,在相关部门出台的一系列制度如政府会计基本准则、会计档案管理办法等多项相关制度的支撑下,进一步明确了行政事业单位的管理、资源配置、政府投资、工程建设等经济业务活动和内部权力运行的行为规则。”

明确单位负责人相关责任

《指导意见》提出了健全内部控制体系、加强内部权力制衡、建立内控报告制度和加强监督检查工作等4项主要任务。可以说,这4项任务相辅相成,构成体系。

“前两项任务明确了‘做什么’和‘怎么做’;后两项任务是内部控制建设工作的保障机制。”吉津海说。

陈珍红则认为,这4项任务可表述为“四内一外”,即“内部流程”“内部权力”“内控报告”“内部监督”和“外部监督”。

“以人来比喻的话,内部权力是神经中枢,内部流程是血液系统,内控报告是体检报告,内部监督是自我保健,外部监督是健康治疗。一个健全的单位内控体系可促进单位科学高效地运行。”陈珍红说。

此外,吉津海特别提到了几条让人眼前一亮的规定。首先,《指导意见》明确界定了单位和单位负责人的责任。

“《指导意见》要求单位主要负责人对‘有效性’承担领导责任,以内部控制量化评价为导向便于考核,以信息系统为支撑,避免走过场和形式主义。”吉津海说。

同时,《指导意见》在强化监督结果运用的同时,还提出积极探索建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度,将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道。

期待单位内控评价指标出台

《指导意见》表明了财政部门全面推进单位内控规范的决心,也收获了业内实现目标的信心。

对于2020年将可建成的“与国家治理体系和治理能力现代化相适应的,权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系”,吉津海预想这样的体系应当“规范、可控、高效”。姜宏青认为,这样的体系建成之后,无论领导怎么换届,组织运营的所有事项都不应因为领导的变更而改变,换句话说,应该按照制度规则行使权力提供服务,而不是按照个人的意志或爱好运营组织、行使权力。

对于下一步《指导意见》的实施,姜宏青建议,在领导重视的同时,单位要做到全员参与。具体制度既要通用也要因地制宜,组织的管理与服务事项所需要的业务流程要公开。与流程相适应的制度规范要公开,以方便组织落实和执行,也方便公众和相关机构的监督与评价。此外,相关部门应组织相应的培训与示范,比如设立相同类型的组织的内部控制标杆,以利于推广。

吉津海表示,除了及时总结成功案例和先进经验以供借鉴推广外,还应促进财政与审计、监察等部门在内部控制监督考核标准方面进行统一。他期待着单位内控评价指标的出台。

“对于具体实施,各单位要有真正的规范内部权力运行的具体制度并执行到位,以防止权力过度集中产生廉政风险。特别是内控报告,要有明确的基本格式,内控报告要有效公开,做到权力透明,才能实现有效地内部和外部监督。”陈珍红说。

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