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详解中央财政科研项目资金改革(二)
2016-09-05 08:38  

一、迈向简政放权的重要一步

针对科研项目资金管理中存在的突出问题,本着有什么问题就解决什么问题的原则,实事求是,是这次颁布的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(以下简称 《意见》)的总基调,体现了改革创新的精神。《意见》通过进一步简政放权、放管结合、优化服务、强化落实,改革和创新科研经费使用和管理方式,旨在促进形成充满活力的科技管理和运行机制,更好地激发广大科研人员的积极性和创造性。

把科研单位与行政机关区分开来,是这次放权的一个基点。一直以来,科研单位作为事业单位,总是与行政机关捆绑在一起的。凡是适用于行政机关的管理办法,基本上都让事业单位参照执行。如科研人员的出差、出国,科研会议的申办流程,科研干部的选拔任用等等,基本上都是比照行政机关的做法。但是,科研事业单位与行政机关在薪酬制度方面实行的又是双轨制,科研事业单位面临的薪酬待遇差距方面的压力都转移到了科研经费上去了。这次放权,跳出了与行政机关绑在一起的传统思维,考虑了高校、科研院所的特点,实行区别对待。

扩大高校、科研院所的自主权,是这次放权的一个亮点。自去年《深化科技体制改革实施方案》发布以来,我国科技管理体制改革不断朝着为科研人员 “松绑”、增强创新活力和动力的方向迈进。“十三五”规划纲要提出,扩大高校和科研院所自主权,实行中长期目标导向的考核评价机制,更加注重研究质量、原创价值和实际贡献。赋予创新领军人才更多的人财物支配权、技术路线决策权。此次《意见》更是从扩大中央财政科研项目资金管理权限、下放差旅会议管理权限、完善中央高校和科研院所科研仪器设备采购管理、完善中央高校和科研院所基本建设项目管理等四个方面,进一步扩大高校和科研院所管理权限,同时强调放管结合、优化服务,加强事中、事后监管,寓管理于服务之中,为科研人员潜心研究营造良好环境,从而将改革向纵深推进。高校、科研院所是我国科学技术研究的主体,也是中央科研项目的主要承担者,扩大高校、科研院所的自主权,无疑将对进一步激发创新主体活力、促进我国科技事业发展大有裨益。

赋予更多的资金使用自主权,是这次放权的实质。提高间接费用的比重,加大科研人员的绩效激励。《意见》明确中央财政科技计划(专项、基金等)实行公开竞争方式的研发类项目,均应设立间接费用。间接费用的提取比例有大幅提高,从原来不超过直接费用(扣除设备购置费)的5%,提高到20%、15%、13%。同时取消绩效支出比例限制,加大对科研人员的激励力度。《意见》进一步完善了项目结余资金的管理。科研项目在研期间,年度剩余资金可以结转下年使用,项目完成后的剩余资金按规定留归单位使用,可统筹安排用于科研活动的直接支出。这既可以避免科研人员在项目结束期前突击花钱的倾向,也可以鼓励科研人员进行项目后续的专利申请、论文发表及后续项目预研等工作。放开横向科研项目资金管理,明确由单位按照委托方要求或合同约定管理使用。为适应科研活动灵活性的需要,简化预算编制,避免过细、过死带来的僵化,提高科研效率。预算执行中,会议费、差旅费、国际合作与交流费可以调剂使用。直接费用中多数科目的预算调剂权下放给项目承担单位。

强化单位的自我管理、内部监督能力,实现放权能接得住。加强管理、规范行为,放权给高校、科研单位。高校、科研院所是科技项目的主要承担者,是科技创新的重要平台,其自我管理、监督能力关系到科研效率,在创新驱动发展中具有重要作用。为此,《意见》明确,要强化高校、科研院所的自我管理责任,让下放的权,能接得住。其重点是要求制定内部管理办法,落实相关政策。如,完善内控机制、强化资金使用绩效评价,并实行内部公开制度;高校、科研院所建立健全科研财务助理制度,“让专业的人做专业的事”,不让科研人员承担财务上的繁琐工作,集中精力搞科研;制定符合科研实际需要的内部报销制度和管理办法,强化自我管理功能。同时,在科研项目资金的外部监督检查评审上“做减法”。减少检查数量、改进检查方式,避免重复检查、多头检查、过度检查,减轻单位和科研人员负担;激励单位和科研人员的自律作用,形成自我约束。这也体现了高校、科研院所主体地位的强化和政府机关简政放权的基本趋势。

这次从科研项目资金管理切入的放权,释放了将不断加大社会事业体制改革力度,扩大高校、科研院所等科研主体自主权的积极信号,同时突出 “放、管、服”,抓住了主要矛盾。但科研项目资金管理权下放能否真正落实,还有赖于高校、科研院所相关改革的全面深化。

二、让科研经费花得更加有效

——访中国科学院物理所研究员李泓

中共中央办公厅、国务院办公厅日前联合印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》 (以下简称 《意见》),以一系列 “松绑+激励”的政策措施,给予了科研单位和科研人员更多的经费使用自主权,尤其在科研项目结余经费收回制度上做出了重大改革。“这项新政,更加符合科研活动规律特点,对提高科技资源配置效率、激发科技创新活力、调动科研人员积极性等将具有非常积极的作用。”中国科学院物理研究所研究员李泓认为,新政将有利于显著提高科研资金使用效率。

8月8日,国务院正式印发《“十三五”国家科技创新专项规划》,提出了迈进创新型国家的战略目标。李泓认为,“十三五”期间,科研任务需要支持国家重大战略需求,将主要通过重大专项、重点专项等形式进行布局实施。这些项目目标凝练,强调从原始创新到技术创新的全链条设计。为了更好地完成这些重大科研项目,项目承担单位需要调动更多的社会优势资源,除了引进优秀人才外,还需要聘用更多的临时研发人员、项目雇员和访问学者等。“此次《意见》允许对这部分人员发放劳务费,并不设上限,这必然将有利于项目团队召集更多优秀研究人员,解决固定编制不够等问题。”

在李泓看来,新《意见》中,简化预算编制、下放预算调剂权限、改进结转结余资金留用处理方式、规范横向经费管理、减少财务审计和检查次数、防止多头检查等相关规定都将有利于减少科研人员在财务预算方面花费的精力,从而提高研发效率。

近些年来,一方面,科研经费管理使用中的种种乱象频频曝光,而另一方面,一些科研人员又对科研经费管理有种种“吐槽”。对此,李泓表示,需要通过严格决算、加强项目验收监管、对滥用经费严厉惩罚等措施,防止科研经费在使用过程中的无序、腐败现象。同时,在立项和执行阶段,需要设计高效率的管理办法,支持目前快速多变、竞争激烈的科研活动对经费使用灵活性的要求。李泓认为,把这两方面平衡好,设计更为高效的科研财务管理制度和办法,将有利于提高国家科研竞争的能力和科研效率。

李泓认为,目前的《意见》允许在一些预算科目之间自主调整,有利于根据实际研发进展和科研活动,更为高效地配置资源。《意见》允许项目验收后两年内继续使用,使得科研人员可以根据项目实际进展以及国内外实际发展情况开展后续研究,有利于科研项目的持续发展,也可避免在年底或项目结束前突击花钱的情况发生,避免不必要的浪费。

“下放结转结余资金按规定使用自主权后,科研人员可在项目结束后自由选择科研课题,把结余的资金投入到具有原创性质的科研项目上,或者实际上尚未最后完成的科研任务上。”李泓表示,《意见》中的这条规定适应科研活动实际需要,有利于提高科技资源配置效率,激发科研人员创新创造活力。

三、符合科研规律 尊重人的价值

——访国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇

日前,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(以下简称 《意见》),从经费比重、开支范围、科目设置等方面提出了一系列“松绑+激励”的措施,激发科研人员创新创造活力。

政策是否 “解痒”,还要听听一线专家的意见。为此,记者对国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇进行了专访。

吕薇供职的国务院发展研究中心是国内顶尖高端智库,直接为党中央、国务院提供政策建议,贡献力量,每年都会承担大量的国家级课题研究工作。

在前后两次出差参会的间隙,吕薇接受了采访。听闻来意,吕薇第一时间告诉记者两个关键词:“进步”和 “拥护”, “《意见》的出台很大程度上体现了科技界的合理诉求,有了极大的进步,我相信广大一线科研人员都是拥护的。”

科研资金用活才能用好

科研资金“一管就死,一放就乱”一直是困扰科研管理的一大难题。

吕薇告诉记者,科研资金具有不确定性,在具体使用上与其他专项资金有很大的不同。一个科研项目如果出现了方向性的问题需要临时调整,并且是一定范围内的调整,应该是合理的诉求。

“此次出台的《意见》不仅简化预算编制科目,下放调剂权限,对一些科目进行了合并,而且年度剩余资金可以结转下年继续使用,这是非常可喜的变化,是符合科研规律的变化。”吕薇对记者表示。

《意见》指出,合并后的总费用不超过直接费用的10%,就不用提供预算测算依据,科研人员在编制这部分预算时不用再具体到开会与出差次数。同时,下放科研项目预算调剂权,在项目总预算不变的情况下,直接费用中的多数科目预算都可以由项目承担单位自主调剂。

吕薇对此表示赞赏:“‘好钢要用在刀刃上’,科研资金怎么用,一线人员最有发言权。在不超总预算的情况下,下放科研项目预算调剂权,实现了科研单位自主调剂权限的扩大,资金的使用效率会更高。”

分配要体现人员的直接贡献

科研项目资金分为直接费用和间接费用,直接费用一般包括设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费等10类左右的支出科目;间接费用主要用于项目承担单位的成本耗费和对科研人员的绩效激励。

为进一步完善间接成本补偿机制, 《意见》提高了间接费用比重,核定比例可以提高到不超过直接费用扣除设备购置费的一定比例:500万元以下的部分为20%,500万元至1000万元的部分为15%,1000万元以上的部分为13%。

吕薇表示,之前为解决承担单位为项目研究提供的仪器设备及房屋,水、电、气等消耗,相关科研院所和高校的部门预算均安排了基本运行经费,其中包括房费、水费、电费、固定资产使用费等。而此次 《意见》中间接费用比例的提高,再次考虑了对项目承担单位的成本补偿。

同时,为加大对科研人员的激励力度,《意见》取消了绩效支出比例限制,明确项目承担单位可以在核定的间接费用比例范围内统筹安排绩效支出,并与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩。

“现在很多项目在实施过程中,大量的基础性工作是由研究生或其他聘用、雇用人员承担的。”吕薇深有感触地说。《意见》明确参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等,均可开支劳务费,并且劳务费预算不设比例限制,突出了科研项目资金对“人”的重视和支持。

四、激发“洪荒之力” 不断提升科研工作绩效

——访中央财经大学财政税务学院院长白彦锋

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》 (以下简称 《意见》),中央财经大学财政税务学院院长白彦锋在接受记者采访时表示,这将有助于推进简政放权、放管结合、优化服务,形成充满活力的科研管理和运行机制,从而更好地激发广大科研人员积极性,为广大科研人员松绑减负,使他们将自己的“洪荒之力”投入到自己的本职工作当中来。

近一段时间以来,社会上围绕科研经费管理的讨论很多。一方面,受社会不正之风的影响,少数科研人员违规套取科研经费、中饱私囊,造成了很坏的社会影响,也对科研工作者的形象造成了负面影响;另一方面,科研经费管理措施存在一定程度上的“过严”“过死”,在一定程度上影响了科研人员从事科研工作的主动性和积极性。白彦锋认为,上述《意见》的及时出台,对科研项目经费管理中存在的问题提出了有针对性的解决办法。总体来说,《意见》三方面内容令白彦锋印象深刻。

尊重科研规律 激发工作热情

《意见》指出要提高间接费用比重,加大绩效激励力度。中央财政科技计划 (专项、基金等)中实行公开竞争方式的研发类项目,均要设立间接费用。加大对科研人员的激励力度,取消绩效支出比例限制。项目承担单位在统筹安排间接费用时,要处理好合理分摊间接成本和对科研人员激励的关系,绩效支出安排与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩。明确劳务费开支范围,不设比例限制。白彦锋认为,这些规定都将有助于充分激发科研人员从事科研项目的积极性和主动性。

“虽然《意见》提出加大绩效激励,但广大科研人员也应该认识到,那些希望通过做科研项目‘发财致富’的想法既不现实,也不合理。”白彦锋话锋一转,明确指出,提高收入水平的主渠道应当是其所在单位的工资福利待遇、国家收入分配制度的改革完善,而不能通过科研项目经费渠道“剑走偏锋”。

白彦锋在采访中谈到,有些人认为美国科研项目经费管理很“自由”,美国科研工作者获得科研“报酬”丰厚,这是不客观的。美国的科研项目实行的是项目负责制、专款专用、按劳取酬。美国的大学每年通常只向教授支付9—10个月的工资,科研人员每年最多只能从科研项目中获得不超过相当于其两三个月工资的劳务报酬。“这一规定一方面是要给科研人员施加压力,鼓励他们走出校园、科研院所的‘金字塔’,促进理论与实践相结合,以研促教、研教相长;另一方面也为科研人员每年获取的科研经费报酬上限划定了‘红线’。”白彦锋说。

深化管理创新 强化服务意识

白彦锋认为, 《意见》就我国科研经费管理存在的有关问题,鼓励项目承担单位以此为契机,进一步深化科研经费管理体制、机制创新和改革,协同创新,为广大科研工作者营造更好的外部环境。

例如,《意见》提出创新服务方式,让科研人员潜心从事科学研究。项目承担单位要建立健全科研财务助理制度,为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务,科研财务助理所需费用可由项目承担单位根据情况通过科研项目资金等渠道解决。

白彦锋指出,在欧美等成熟发达国家,其大学和科研院所教师科研人员与相关服务支撑人员的比例通常会在1∶2以上;一位科研人员,通常会配备2位以上的服务助手。服务支撑人员可以是全职员工、社会临时招聘人员,也可以学校在读的研究生,他们可以作为教授的助教、助研,不仅自己早进老师的科研团队,有助于自身的成长,还可以为科研人员解决好后顾之忧,促进科研团队的老中青之间的可持续发展。

“在科研成果上一较高低”

令白彦锋感触深刻的最后一方面是《意见》强调要加强预算审核把关,规范财务支出行为,完善内部风险防控机制,强化资金使用绩效评价,保障资金使用安全规范有效;加强事中事后监管,严肃查处违法违纪问题。

“从某种意义上讲,加强科研项目资金使用监督,严肃违纪处理,是对广大科研人员从事科研工作的一种制度呵护、保驾护航,让广大科研人员心无旁骛地投入到本职工作中去。”此外,白彦锋还建议,科研经费管理重点应逐渐放在对科研项目成果的考察上,科研工作者群体自尊心强,应该鼓励和引导他们,与其在科研经费上锱铢必较,不如在科研项目、科研成果乃至科研成果的转化上一较高低。

最后,白彦锋向广大科研工作者提出呼吁:在当今全球科技浪潮风起云涌的背景下,广大科研人员应风物长宜放眼量,主动承担自己的社会责任,为国家各项事业的发展贡献力量。而只有将自身的发展与国家、社会的发展有机结合起来,广大科研人员才能实现自己最大的人生价值,获得超越物质利益层次的真正的“成就感”和“获得感”。(来源:中国财经报 )

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