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甘肃省经济责任同步审计的实践与思考
2016-12-29 09:59  

近年来,随着经济责任审计范围的不断扩大,党政主要领导干部经济责任同步审计已成为新时期经济责任审计的新方式和新要求。作为一种新的审计形式,必然带来许多新的问题。结合当前甘肃省开展党政主要领导经济责任审计的实际,总结经验,从党政主要领导干部经济责任审计的异同及联系入手、分析了开展党政主要领导干部经济责任同步审计的优势和不足,为进一步推动党委政府主要领导干部经济责任同步审计提供有益的探索。

一、地方党委和政府主要领导干部经济责任审计的异同

(一)地方党委和政府主要领导干部经济责任审计间的不同点。

党政主要领导干部双方的工作职责毕竟有分工、有侧重,因此,对党、政主要领导干部双方,经济责任审计的范围、内容、重点和审计评价都应依据其各自职责而有所侧重。

1.审计范围与内容不同。党政领导干部经济责任审计的内容是由被审计领导干部所应承担的经济责任决定的。从总体上看,地方党政领导干部经济责任审计的内容具有同一性,都涉及地方经济发展和管理的各个方面。但党委和政府的职责分工不同,在本地区经济发展过程中发挥的作用也不尽相同,具体的审计内容各有侧重。

2.审计重点的不同。如对地方党委书记进行经济责任审计,应以党委重大经济事项决策的制定和执行为主线,以经济决策权为重点,侧重于检查出台的政策措施是否符合法律法规、中央的方针政策和上级党委的决策部署,检查本地区经济社会事业发展情况、地区经济社会发展战略的制定情况、重大经济事项决策和效果、个人遵守廉政规定情况等。对地方政府主要负责人进行经济责任审计,应以全部政府性资金为主线,以经济政策执行权为重点,侧重于检查贯彻执行国家经济法律法规、党和国家关于经济工作的重大方针政策、决策部署和地方党委制定的政策措施情况,检查重要经济指标完成情况、政府债务管理情况、个人遵守廉政规定情况等。这样,审计重点中即关注了决策,又关注了执行,做到了衔接互补。

3.审计评价的不同。责任的界定和审计评价是做好经济责任审计的重要环节,也是确保经济责任审计质量的关键结点。科学区分责任、客观作出评价既是对国家、对被审计领导干部个人负责,也是对经济责任审计事业负责。有关规定已经明确,经济责任审计结果报告将归入被审计领导干部的个人档案,对领导干部个人及其所在在地区、部门和单位影响重大。

(二)地方党委和政府主要领导干部经济责任审计间的联系。

党委和政府共同承担着本地区社会经济发展的责任,既有分工,又有合作,其责任具有广泛关联性。党委侧重管决策、管监督制度建设,政府侧重管实施、管具体事务管理,地方党政领导与经济活动相关的主要是经济决策权、经济管理权、经济政策执行权和监督权,决策、管理、执行、监督是一个互相交叉的连续过程。现阶段在我国地方经济工作中,党委和政府的关系可以概括为“党领导一切”、“党政共抓经济工作”。因此,在制定一个市的发展规划及重大经济决策事项上,市委对政府具有领导权,在界定市委书记和市长共同决策的重大经纪事项责任时,就可以明确地确认市委书记具有决定权,应负有首要责任。党委和政府对经济工作的不同职能就决定了对于关系国民经济和社会发展规划、关系国计民生的重要问题,对于城乡关系、经济和社会发展关系、人口和资源环境关系、社会收入分配关系、改革发展和稳定关系等问题,对于中央和地方、当前和长远关系等问题的决策都需要经常委集体讨论,书记就具有最终拍板的权力,在对市委书记的审计评价时就应关注上述内容。而对于涉及到具体的地方财政收支管理、部门重大专项资金管理、执行经济管理政策等日常性工作,则在市长审计评价时重点关注。对地方党政领导的经济责任审计采用经济责任同步审计的方式适应了地方党政领导经济目标一致,重大决策统一,经济责任相关,权力监督相同的特点,对促进地方党政领导经济责任审计深化,提高审计成效具有重要的意义。

二、甘肃省在党政领导干部经济责任同步审计中所进行的探索

(一)甘肃省在党政领导干部经济责任同步审计中的探索。

针对地方党政主要领导干部双方的工作虽有分工、有侧重,但更多的是协调配合、融为一体、密不可分的特殊性,2012年,甘肃省审计厅在对3个地州市6名地级领导干部进行经济责任同步审计时,取得了良好效果。其主要做法是:坚持“统分结合、同步实施”的原则,所谓“统”,就是将地方党政主要领导干部的经济责任审计作为一个整体项目,统一方案、统一组织、统一实施、统一处理;所谓“分”,就是根据党政主要领导干部的职责范围和权限,区分各自的审计侧重点,针对领导干部在审计发现问题中各自所起的作用,合理界定和划分责任,分别进行审计评价。

1.在审计模式上,按照“同期进点、全面铺开、统分结合”的原则,将市委书记、市长同时纳入审计范围,作为一个整体项目,同时审计、同时报告,最终出具一个审计报告和两个结果报告。按照谁主管谁负责、谁决定谁负责、谁主持谁负责、谁签批谁负责的原则,科学划分和评价市委书记、市长的经济责任,为组织部门监督和考察干部提供了重要依据。

2.在审计内容上,以《甘肃省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计实施办法》提出的“三权一廉”、“五大责任”,进一步理清经济责任同步审计工作思路,明确应该怎么审。牢牢把握“党委决策、政府执行”这一基本思路开展经济责任审计,确定审计的内容与审计重点。

3.在审计服务上,地方党委政府高度重视,并主持审计结果通报会,召开审计整改落实专题会议,对审计查出问题逐一分解落实,并要求有关单位高度重视经济责任审计所发现的问题,认真加以整改,深入查找原因,不断完善相关制度。这为审计整改工作全面铺开和审计结果的有效运用提供了重要保障。

4.在履职绩效评价上,突出对履职绩效评价,对事关当地经济社会发展的重大问题、重大决策由书记负主要责任即直接责任,对政府管理和财务管理中以及执行党委重大决策过程中存在的问题由市长负主要责任,将定性评价、定量评价以及其他评价方法结合起来,既看领导干部执行国家方针政策时“对不对”,也看他们干得“好不好”,实现了“问效”与“问责”的有机统一。

(二)目前开展党政领导干部经济责任同步审计存在的主要问题及产生的原因。

2012年以来,甘肃省审计厅陆续开展了党政领导经济责任同步审计的探索,积累了宝贵的经验,形成了不少有效的做法,取得了一定的成绩。不过,在实际操作中,还存在着诸多问题,亟待研究和解决。

1.组织协调机制不够健全,审计计划性不够科学,联席会议制度效果不能够有效发挥。经济责任审计联席会议制度是纪检、组织、监察、人事、审计等部门在党委和政府领导下,共同完成经济责任审计的重要组织协调制度。但在实际工作中,联席会议制度的效果并不明显。经济责任审计以及党政领导经济责任同步审计的工作,实际上主要变成了审计机关一个部门的事。审计机关单打独斗较多,各部门协同配合较少。比如要开展党政领导经济责任同步审计,首先就应做到审计项目安排的科学性和计划性。而实际工作中,审计项目分布不合理,常常突击安排众多项目,审计机关疲于应付,难于合理安排审计力量,达到审计效果。

2.对党政领导经济责任同步审计的特点认识不足,责任划分不准,评价标准不当,审计风险较大。在审计过程中,各单位和人员常常对党政领导经济责任同步审计的特点认识研究不足,局限于传统审计模式,在审计内容和形式上都难于满足委托部门的需要。同时在党委和政府主要领导之间的责任划分上,含糊不清,评价标准不当,经济责任审计结果难于采用。许多重要事项,限于手段有限和沟通不足,没有采取适当的措施查证,审计的风险较大。比如领导干部个人廉政情况,除了接受举报之外,审计机关常常忽略党的组织、纪检部门掌握的重要信息,以至审计承受较大的风险。

3.审计结果运用不理想,没有与问责制、责任追究制衔接。 在党政领导经济责任同步审计后,审计结果的运用最终体现了审计的监督评价职能。而在现实工作中,审计是审计,评价是评价,变成了两张皮。审计发现的问题,也没有及时启动问责制、责任追究制,审计机关费力不讨好,严重制约了审计作用的发挥。

4.审计人员素质需进一步提高、审计队伍建设有待进一步加强。经济责任审计内容广泛、覆盖面广,涵盖了财政、重大投资、国有企业、社保等各个领域,建设一支复合型的审计队伍是确保审计质量的关键。当前审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出,复合型审计人才的短缺成为制约审计质量提升的重要原因;高素质、复合型审计人才的培养对全面审计领导干部履行经济责任情况具有至关重要的作用。审计质量不过关,直接影响了审计监督制约权力运行职能的发挥,影响领导干部履行经济责任情况评价的客观性,影响经济责任审计服务国家治理作用的发挥。

5.在逐步推进的过程中,我们发现市委书记和市长的经济责任界定有时还存在一定的难度。当两位领导干部的审计结果报告同时提交时,审计评价责任界定不清成为经济责任同步审计的明显不足。在实际工作中,市委书记和市长的工作交叉的时候的确很多,当同一事项两个人共同参与时,双方都有一定的责任,如何来界定成为经济责任同步审计的难题。

(三)开展经济责任同步审计的优势。

1.有利于提供全面真实的决策信息。开展经济责任审计的最终目的是为省委、省政府考察、考核、选拔、任用干部提供依据。那么审计结果是否全面客观真实,决定着经济责任审计成果的利用程度。开展党政主要领导干部经济责任同步审计,将审计内容涵盖了全部性政府资金。不论市委书记、市长如何分工,他们的职责叠加在一起,必然包括了整个地州市管理的方方面面,不管是财政财务管理、制度建设、还是重大经济事项等。这样有利于审计机关开展全面审计,了解掌握该市的全部情况。遇到情况和问题可以进行综合的分析和调查,从而对党政领导干部的履职情况作出全面、正确的评价,使审计结果更加全面、客观、真实。只有这样才能使经济责任审计为干部监督管理部门提供更加可信可靠可用的决策信息。

2.有利于提高经济责任审计的工作效率。开展市委书记、市长的经济责任同步审计最明显的优势是可以提高审计工作效率。虽然市委书记和市长的任职时间可能不一致,但是,无论谁任职早或晚,他们必然有一阶段是共事的,因此对同一阶段的审计评价必然可以相互借鉴、相互补充。“书记决策,市长执行”,在现阶段这种管理模式下,很难区分哪个经纪事项仅是书记参与的,哪个经纪事项仅是市长参与的。市长的大部分重大事项,都是在书记和市长充分沟通和协商的基础上作出的决定,因此,决策正确与否以及决策的好坏,一般情况下都关系党政两位一把手,双方都有责任。市长管理水平的高低也必然影响到对市委书记的经济责任审计结果的评价。所以,从某种程度上说,审清楚一个事实,对两位领导干部的评价都有影响。尤其是市委书记和市长同时任职和离任的审计项目,这种作用更加明显。

3.有利于促进被审计单位整改意见的落实。开展市委书记、市长经济责任同步审计,能提高党政干部对经济责任审计工作的认识程度和重视程度。两位党政一把手同时接受审计,也有利于审计问题的整改落实。只审计一位领导时,另一位领导往往会对审计工作重视程度不够,认为事不关己,能躲即躲,免得影响彼此关系。对审计查出的问题也会采取不同的态度,面子上答应很好“马上改”,实际回访有时候就会反馈“领导没说”,造成审计部门还得再次找相关领导协调落实。经济责任同步审计能避免这种尴尬局面,能同时审计同时出结果,同时落实整改意见,有利于审计处理意见和建议的全面落实。(来源:审计署网站)

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