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审计认定国有资产损失的案例探析
2017-09-21 08:03   资料来源:中国审计报 审核人:

审计中发现的违法违纪案件线索,通常需要认定国有资产损失,但在实践中有些情况认定国有资产损失比较困难,该如何处理?笔者列举以下几种情况与同行探讨。

通过实物数量计量损失

案例一:某县领导干部在土地整理项目中通过“打招呼”,致使无资质的民营企业未经招标获得项目,并签订合同约定新增耕地指标分成方式,企业通过新增耕地指标转让获得投资收益。该项目新增补充耕地M亩,审计实地勘察发现,其中约1/3仍为荒地。截止审计日,与建设用地项目挂钩的补充耕地指标达4/5M,其中归民营企业的补充耕地指标为1/2M,扣除耕地开垦费等相关费用后,民营企业获得巨额收益。由于取不到荒地对应的坐标位置等数据,审计人员难以核实荒地指标分配及达成交易的情况,故而无从认定购进耕地指标的财政资金损失额,以及民营企业的非法获利额。那么,该如何认定国有资产损失将违法犯罪者绳之以法呢?

笔者认为,使用最小损失浪费假设分析法,假设剩下1/5M未交易的补充耕地指标全为荒地,则有(1/3M—1/5M)=2/15M的荒地已经交易,至少造成2/15M的耕地未补先占,国家减少了2/15M亩耕地。受审计手段所限,上述案例国有资产损失认定不是具体的金额,而是耕地减少的实物数。

存在法律漏洞无法计量损失

案例二:一民营企业与一国有企业共同出资成立项目公司,国有企业占股80%,双方协议约定民营企业的出资来自国有企业的借款,民营企业以项目分成利润抵顶该借款。民营企业分文未出,以项目利润抵顶项目出资后获取收益。

笔者认为,该手法属于典型的空手套白狼,但是法律未对注册资本金是否是个人的自有资金做出约定,对于该种操作手法没有做出限制,由于没有违规情节,审计无法认定该事项的国有资产损失,结果是民营企业分文未出却分享了利益。该案例问题出在出资,但出资没有相对应的限制性条款,然该案例存在明显的利益输送情节,笔者建议从国有企业决策过程寻找突破口,获取违规情节的证据反映民营企业的获利情况。

政府整体层面不需计量损失

案例三:某县一企业经法院裁定拍卖用地解决其债务问题,拍卖公告要求买受人承担土地增值税等税费。县土地储备中心与多家企业竞买后成交,截止审计日,该企业及县土地储备中心均未缴纳上述税费。县土地储备中心认为缴纳上述税费是地方财政资金由土地储备中心账户上缴到地税税收账户,从当地整体财政收入来看,并未造成财政收入流失。

笔者认为,若是企业拍得该地,企业实际承担一笔税费,而地方政府也会收入一笔税收资金,而政府拍得就不用考虑税收成本问题,当地价及税收成本高至企业不敢举牌时,政府还有税收优势,则政府对该快地势在必得。因此,虽然从当地整体财政收入来看,并未造成财政收入流失,拍卖程序也符合法律规定,但缴纳土地增值税等税费是国家法律规定的程序,有法不依也是违规失职。

无参考依据的损失计量

案例四:某市政府与某民营企业共同出资设立M公司,由其购进该市一国有矿产企业,签订的合作协议约定民营企业在M公司中45%的股份先由该政府一部门拥有,民营企业可在1年内行使优先购买权。1年内矿产资源价格上涨,民营企业行使了优先购买权,但政府未对已经组建、并经营运行1年的M公司重新评估,而是以注册资本金加上经营1年利润的总和的45%将股份转让给民营企业。之后该民营企业的股东多次变更,变更完成后民营企业将M公司的股权转让给该市一国有企业,相比履行优先购买权时的价格,民营企业获利更大。

笔者认为,虽然协议约定由政府部门暂时拥有民营企业的股份,但民营企业并未实际出资,合作协议约定的股权份额不能认定未来1年内民营企业认缴出资的价格,民营企业行使优先购买权时应按《企业国有产权转让管理暂行办法》重新评估,国有资产损失按行使优先购买权时股权的实际价值与民营企业支付价格的差额进行认定,但转让当时未进行评估,因此国有资产损失具体数额无法确认,然损失是实际存在的,笔者认为可以反映政府的违规行为及民营企业的获利情节。

考虑交叉持股的损失计量

案例五:某县将一块地分割成4块注入新成立的4家国有独资公司,随后与4家民营企业签订增资扩股合作合同,民营企业在上述公司中占控股权。审计发现,在增资扩股过程中,按照注入土地的评估价值计算,上述4家公司国有控股的占比少计相当部分的比例,由此按照土地价值评估数与注册认定的权益数计算国有权益的损失额。后经核实,4家民营企业中部分企业存在国有控股。

笔者认为,上述国有权益损失还应扣除民营企业多占股份中国家分享的部分。因此,实际经济交易行为比较复杂,加上交叉持股的现象,审计人员在认定国有资产损失时需慎之又慎。

司法上一些罪名的认定一般都要有国有资产损失,实际中认定国有资产损失是个难点,以上列举几个案例并不能穷尽所有,但笔者以为,审计在发现、收集了案件线索的违规证据后,认定国有资产损失时应以实质重于形式的原则,具体问题具体分析,实事求是地分析案件线索、揭露经济犯罪事实,努力挽回国家经济损失。(作者:龙冰;单位:审计署法规司)

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